城乡建设，如何保护历史遗存、守住文化根脉（2）

堵点尚存 流量难引“留量”，关注难变效益

随着城镇化进程加快，一些古村落正面临自然衰败和人为破坏双重威胁。前些年，浙江宁波就启动了市级历史文化名村评选，可从相关部门的回访看，虽然大规模的破坏减少了，但很多村落面对历史文化保护传承重任仍感“心有余而力不足”，最大的困难就是“缺政策、缺资金”。此类情况在全国并不鲜见。

厦门鼓浪屿近年来因过度商业化、基础设施缺失、环境质量下降等原因饱受争议。为改变现状，厦门颁布实施了《厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例》，修编了《鼓浪屿文化遗产地保护管理规划》等文件，坚持“加强岁修，减少大修”的原则，重点开展三一堂、三落姑娘楼、八卦楼等核心要素的保护修缮和活化利用。但怎样更好调动广大居民参与保护传承的积极性主动性，还需更多思考和行动。

城乡历史文化保护传承是一项综合性工作，既要统筹发挥各行业、各部门作用，又要充分调动社会力量，体现城乡历史文化的综合价值。当前，我国城乡历史文化保护传承主要存在以下短板和不足。

活化利用的动力不够。历史文化保护传承需要投入大量资金，其成本普遍高于一般新建项目，特别是旧城风貌保护、老旧房屋修缮、市政设施改善等，资金需求量更是巨大。同时，因历史遗存的产权往往不易集中，活化利用难以形成规模效应，基本不具有显著的短期经济效益回报的特点。目前活化利用的资金主要来自政府投入，社会资本参与积极性不高，加之有意愿、有能力推动开发利用的在地居民持续流失，社区“自我造血”的功能性不足。

开发导向的路径依赖。我国城乡建设普遍遵循改革开放以来的新区开发经验，提倡由车行交通尺度、大型公共空间、密集高层建筑形成的城市空间。此类空间成功激活了城市经济发展等效能，但其房地产化的路径却影响了城市更新中的历史文化保护传承。在开发导向的利益驱动下，一些城市历史文化保护的底线不断被突破，老旧社区、历史文化街区建成环境本应倡导的“微改造”模式，因难以快速获得高额回报而被“挤出”。

权利责任的制度失衡。城乡历史文化遗产中仍有大量日常使用的民用建筑，如广州已公布的历史建筑中，超七成拥有居住功能，该类建筑的保护责任人多为城乡居民。在保护开发过程中，存在保护责任厘定、物权收益保障、公私利益的平衡等无法回避的议题；同时，历史建筑修缮维护难度大、耗时长、花费多，而补助门槛高、补助金额低、补助流程烦琐，未能充分激发业主自主维护积极性。

精细治理的能力不足。历史文化遗产保护涉及普查、确定、保护、修缮、改造、利用、监管、处罚等一系列工作，需要全流程、多部门的统筹管理，考验着城乡精细治理的能力。当前，政府、社区、市场尚未形成很好的协商联动机制，文化保护优先、利益分配均衡的共建共治共享工作平台有待搭建。

如何提升 在全链条全要素上下功夫

河北正定是国家历史文化名城。2013年启动古城墙保护工作时，不少人担心“古城不古”。针对争议，正定提出以现状整修和遗址保护展示为主、整体修复为辅的工作思路，研究出台了《石家庄正定古城保护管理办法》。为防止“老宅子”被新建筑淹没，正定制定实施了《正定县(正定新区)总体规划及古城风貌恢复提升规划与实施》等多项规划，严格控制文保范围及建控地带内的建设，确保建筑高度、体量、风格、色彩与古城和谐统一。如今，“登得上城楼、望得见古塔、记得住乡愁”已成现实，古城与人们的美好生活和谐相融、相映生辉。

把“文化价值优先”作为城乡治理的底线思维。很多大拆大建、拆真建假的破坏现象，根本原因在于文化价值优先尚未成为地方治理的思想共识。为此，要将历史文化保护传承作为底线思维贯彻到城乡规划建设各环节，扫除地方治理盲区，着力构建城乡历史文化保护传承体系。

把文化遗产评估作为城乡建设的必要程序。推动文化遗产评估纳入城市体检，对其价值要素予以确认，并以名录、保护规划等构成决策和行政许可的依据。针对具体的历史街区，在规划编制中增加专项的文化遗产评估内容。基层应切实承担历史文化遗产日常巡查和保护的职责，筑牢守护历史文化遗产的头道防线。

把强化考核问责作为保护传承的重要红线。加强对破坏城乡文化遗产的处罚惩戒力度，健全历史文化保护传承监督考核和责任追究制度，落实属地政府负责人的第一责任，形成“不敢破坏、不能破坏、不想破坏”的阻遏效应。

把活化利用作为文化引领的创新实践。通过理念创新、制度创新，让城乡文化遗产的保护传承与日常生活、技术进步融合起来，推动历史街区、传统建筑的绿色改造和功能提升。特别是将城乡历史文化的“遗产价值”转化为综合发展效益，融入当下美好生活。

把长效运维的支持机制通过明确权责、共享技术完善起来。为推动历史文化遗产利益相关者从“不想保”转向“主动保”，应合理分担保护责任，落实历史文化保护传承补偿、补助，鼓励多渠道设立文保基金。推动跨行政区文化遗产保护协作，建立区域共享的保护利用数据库、专家库、志愿者库等。（作者：王世福）

（作者：王世福系华南理工大学建筑学院副院长、广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、粤港澳大湾区规划创新研究中心主任；练东鑫、易智康均系华南理工大学建筑学院博士研究生）

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